“EL ROL DE AMÉRICA LATINA Y ARGENTINA EN EL MARCO DE LA RELACIÓN ESTRATÉGICA ENTRE EE.UU. Y CHINA”

Círculo de Ministros, Secretarios y Subsecretarios del Poder Ejecutivo Nacional
Cena de Camaradería, 14 de diciembre 2017

Durante la última década, China ha establecido fuertes lazos con los países clave
de América Latina, lo que se manifiesta no sólo en el campo comercial y
productivo, sino también en el ámbito de las finanzas y la construcción de
infraestructura. Asimismo, el interés de China en América Latina guarda relación
con su propia necesidad de abrir nuevos mercados de exportación para sus
manufacturas.
En materia política, los lazos bilaterales se han desarrollado a partir del interés
común en construir un nuevo ordenamiento internacional, a lo cual se suma el
interés chino por asegurar el reconocimiento de la República Popular como único
gobierno legítimo, bajo el principio de “una sola China”. Por su parte, América
Latina se beneficia de que Beijing no condiciona la acción de los gobiernos
mediante exigencias como la práctica de la transparencia, a la vez que el
subcontinente en general coincide con el discurso anti-hegemónico que sostiene
China.
Particularmente en la última década y media, China avanzó en el desarrollo de sus
relaciones con América Latina aprovechando la existencia de gobiernos
nacionalistas de izquierda que, bajo la retórica de la revolución bolivariana,
encontraron en Beijing a un aliado. Si bien no se debe establecer ninguna relación
causal, puede argumentarse que la Revolución Bolivariana fue al menos un factor
contextual conveniente para los objetivos chinos en el subcontinente.
Del punto de vista de la metodología que nos permite analizar el desarrollo de los
lazos entre EE.UU., China y América Latina, es importante desmitificar la visión
triangular que reúne a estos actores, porque la misma no refleja acabadamente la
realidad ni la dinámica de los acontecimientos entre ellos.
En primer lugar, el triángulo promueve incorrectamente una visión de América
Latina como un actor unitario; en segundo lugar, el triángulo oculta a otros actores
importantes que deben considerarse en la dinámica; y finalmente, el triángulo es
una forma sutilmente neocolonialista de abordar a América Latina y a sus
relaciones externas.
En lo que concierne al primer argumento, considerar a América Latina como un
actor único, es reducirla porque cada Estado tiene su propia identidad. En
segundo lugar, la perspectiva triangular también falla ya que devalúa o incluso
ignora la existencia de otros actores también interesados en el subcontinente,
como es el caso de la Unión Europea, Rusia, India, Irán y Taiwán, entre otros.
Finalmente, es incorrecta una visión triangular porque promueve sutilmente un
paradigma neocolonialista, al sugerir que la mejor forma de entender las
relaciones de América Latina con los actores importantes del sistema internacional
es centrándose en dos potencias (Estados Unidos y China). Esta visión también
trae aparejada que las decisiones de estas potencias definirán las acciones de
América Latina en tanto tercer lado del triángulo.
Pasando ahora al análisis de esta relación compleja, yendo de lo general a lo
particular cabe apoyarse en el llamado abordaje sistémico. El orden internacional
liberal-multilateral liderado por los EE. UU., en torno al cual convergió la
diplomacia durante décadas, se encuentra en estado de cambio. La topografía de
la política internacional está mutando, por el compromiso del hegemón, la difusión
del poder dentro del sistema y por la proactividad del actor emergente. Todo ello
parecería estar allanando el camino hacia un realineamiento estructural, que
redundará en una modificación del propio orden internacional.
Las elecciones de 2016 en EE. UU. dieron un vuelco a una larga tradición de
política exterior de compromiso global y construcción de un orden multilateral,
llevando al poder a un presidente que ha expresado escepticismo en el
multilateralismo y las instituciones internacionales. Donald Trump ha señalado que
bajo su administración Estados Unidos estará “menos dispuesto a prestar sus
recursos aún significativos, tanto materiales como de ideas, en defensa del orden
internacional liberal”. Al mismo tiempo, la notable preponderancia de poder que
sustentaba la hegemonía de EE. UU., se ha visto erosionada.
Todo ello se complementa con que China está recogiendo los frutos de la política
abrazada en 1978, orientada al auto-fortalecimiento mediante la modernización.
Olvidando la lógica de las ganancias relativas inmediatas para enfocarse en la
acumulación de poder a largo plazo, China se ha establecido firmemente como un
actor regional indispensable en Asia, con proyección global, que acepta la
coexistencia con los EE. UU..
Hoy, aunque los funcionarios chinos todavía evitan describir a China como una
superpotencia por razones tanto ideológicas como funcionales, existe un amplio
consenso en torno a la idea de que el llamado de China a Washington para
construir un “nuevo tipo de relaciones entre Estados poderosos” se basa en una
visión más simétrica de su posición vis -à-vis los EE. UU.
En los últimos años, la política exterior de Beijing se ha vuelto cada vez más
proactiva, como lo demostró su labor diplomática a partir de la crisis de 2008-
2009. Ante la afectación de los sistemas financieros estadounidense y europeo,
así como la superación de Japón como la segunda economía más grande del
mundo, China buscó posicionarse en el centro de la estructura política y
económica internacional.
Con la llegada al poder de Xi Jinping a fines del año 2012, Beijing puso en marcha
la modificación del orden internacional, a los efectos de acomodar el ascenso de
China. En octubre de 2013, el presidente Xi utilizó una Reunión de Trabajo sobre
“diplomacia en la periferia” que reunió a los más altos niveles del Partido
Comunista de China, para presentar el cambio de enfoque en los asuntos
exteriores, el cual dejó atrás la prudencia estratégica en pos de un compromiso
activo. En las propias palabras del presidente Xi, “China participará activamente
en la gobernanza mundial, asumirá responsabilidades y obligaciones
internacionales, y forjará una comunidad de futuro compartido para la humanidad”.
Pasando ahora al análisis de la creciente presencia de China en América Latina y
la resultante afectación de los intereses de Estados Unidos, la pregunta
subyacente es: ¿ha sido China en los últimos años un desafío a la hegemonía de
los Estados Unidos en América Latina? Intentaré responder esta cuestión, lo cual
incluye reflexionar sobre cómo ha reaccionado Estados Unidos ante la creciente
presencia de China en un área considerada parte de su esfera de influencia.
La transición de poder y el desafío hegemónico son conceptos que los expertos en
relaciones internacionales han utilizado con frecuencia en los últimos años para
describir la interacción dinámica entre los Estados Unidos y China. Una definición
amplia de desafío hegemónico es la siguiente: una potencia en ascenso desafía el
status quo creado y/o sostenido por un poder hegemónico, buscando la paridad o
intentando convertirse en el nuevo hegemón. En este contexto, el “desafío
hegemónico” se asemeja más al concepto de transición del poder internacional.
Para abordar el interrogante de si China ha abrazado el desafío hegemónico de
Estados Unidos en América Latina en los últimos años, me referiré brevemente a
los casos anteriores de desafío hegemónico en América Latina que tuvieron como
protagonistas a Estados Unidos y otras potencias extra-regionales:
La mayor parte de lo que hoy conocemos como América Latina fue colonizada por
España, una potencia extra-regional, a partir del siglo 16. El subcontinente siguió
siendo una colonia (o un grupo de colonias) hasta aproximadamente 1808. Esto
creó una oportunidad para que las élites locales tomaran el control, aumentaran su
autonomía y finalmente lograran la independencia. En muchos casos, estas élites
buscaron el apoyo de otra potencia extra-regional, es decir Gran Bretaña. En la
década de 1820, Londres reconoció las nuevas repúblicas, aumentando su
influencia. Se constituyó un cuasi imperio que durante la década de 1880 alcanzó
peso específico definitivo. Tras ello, Los Estados Unidos comenzó a desafiar la
hegemonía de Gran Bretaña a partir de 1898, con la victoria en la guerra entre
Estados Unidos y España.
La transición entre Pax Británica y Pax Americana se completó en la región mucho
antes de que sucediera a nivel mundial. Hubo cinco instancias de desafío
hegemónico en América Latina que involucraron a los Estados Unidos: primero, el
desafío de los Estados Unidos a Gran Bretaña a fines del siglo XIX y principios del
siglo XX; segundo, el desafío de la Alemania nazi a los Estados Unidos en la
década de 1930 y la primera mitad de la década de 1940; tercero, el desafío de la
Unión Soviética a los Estados Unidos en las décadas de 1950 y 1960; cuarto, el
surgimiento de Japón en la década de 1980 y el desafío que de este país percibió
los Estados Unidos; y finalmente, en este siglo, la instancia actual del
resurgimiento de China y la competencia con los intereses de Estados Unidos. De
los cinco casos, en el primero Estados Unidos fue el retador; en los otros cuatro
fue el desafiado.
La situación actual entre China y los Estados Unidos podría calificarse como una
nueva instancia de desafío hegemónico en América Latina. El caso de Estados
Unidos y China difiere de manera crucial de los anteriores, porque Washington y
Beijing dialogan sobre sus intenciones en América Latina e incluso buscan
institucionalizar ese diálogo.
El diálogo Estados Unidos-China sobre América Latina comenzó en 2006, durante
la administración Bush, en ocasión de la primera reunión del Subsecretario de
Estado para Asuntos del Hemisferio Occidental Thomas Alfred Shannon Jr. y el
Director para las Américas de la Cancillería china, Zeng Gang, la cual tuvo lugar
en Beijing. El momento del inicio del diálogo, pocos días antes de la visita de Hu
Jintao a Washington DC (del 18 al 22 de abril de 2006), pareció indicar su
importancia. Estos encuentros prosiguieron de manera ininterrumpida cada año,
hasta incluso el fin de la administración Obama.
Los objetivos centrales tanto de Beijing como de Washington en su diálogo sobre
América Latina fueron (1) dejar en claro a la otra parte sus propios intereses y la
política resultante, (2) aumentar la transparencia y (3) evitar errores de cálculo.
Para los Estados Unidos, una de las principales preocupaciones han sido las
relaciones de China con la Venezuela de Chávez, mientras que a los chinos les
preocupaba la posible interferencia de los Estados Unidos en el proceso de
transición política de Cuba. El diálogo es un proceso fuera de lo común, ya que
Estados Unidos otorgó a China el tratamiento de par en una región que ha
considerado de vital interés desde la Doctrina Monroe en 1823.
Junto con esta concesión llena de valor simbólico, Estados Unidos ha utilizado el
diálogo para transmitir su mensaje de preocupación y su voluntad de establecer
límites al creciente protagonismo de China en la región. Desde el punto de vista de
Washington, el diálogo se considera un mecanismo para moldear y limitar el
accionar de China en América Latina. Del lado chino, el diálogo ofrece una
oportunidad para apaciguar a los Estados Unidos sobre las dudas que le generan
las crecientes relaciones comerciales y financieras con América Latina, y para
disipar cualquier desconfianza sobre los efectos políticos de dicha vinculación
económica.
Ambos países tomaron algunas medidas para garantizar que los países de
América Latina no se molestaran por el diálogo que se llevaba a cabo, y para
disipar cualquier sospecha de que se estuviera creando un G2 o “condominio sinoestadounidense”
en el subcontinente. Diplomáticos de China y EE. UU. han
mantenido reuniones por separado con embajadores de América Latina para la
presentación de informes, en los que han explicado su posición con respecto al
diálogo y han comentado superficialmente algunos de los contenidos. Sin
embargo, se tiene conocimiento de que algunos embajadores latinoamericanos
expresaron su preocupación por el diálogo, al cual consideraron contrario a la
soberanía de sus propios países.
Un primer punto aquí para enfatizar es que la hegemonía de los Estados Unidos
en América Latina a menudo se percibe como un hecho, como algo dado, el cual
es tratado prácticamente como una constante, incluso para China. Como tal, esta
hegemonía tiene un efecto importante en la elaboración de la política exterior de
los actores intra y extra-regionales. El esfuerzo deliberado de China para
minimizar su “ascenso” y asegurar a Estados Unidos las intenciones pacíficas de
Beijing en todo el mundo, se ve agravado por la percepción china de la hegemonía
estadounidense en América Latina, lo cual ha tenido un efecto considerable en la
política exterior china hacia la región.
Cuando Donald Trump asumió el cargo de presidente de los Estados Unidos,
surgió la preocupación de cómo evolucionaría esta relación entre los Estados
Unidos, China y América Latina. Durante la campaña presidencial, el Sr. Trump
apuntó su fuego principalmente contra China y México como las fuentes de los
problemas económicos de los EE. UU. en lo que describió como un comercio
injusto. A tales efectos, anunció su intención de romper el Tratado de Libre
Comercio de América del Norte y negociar lo que él llamó “mejores acuerdos”
tanto con México como con China.
A la luz del giro proteccionista de la administración de Donald Trump, muchos
analistas han vuelto la mirada a China como el nuevo campeón de la
globalización. Un escenario en el que China podría superar a los EE. UU. en
términos comerciales, podría tener lugar en América Latina. Aunque todavía es
demasiado pronto para evaluar el alcance de las promesas de la política exterior
de Trump, es cierto que su campaña abarcó dos puntos clave: cuestionar el
ascenso de China y limitar el libre comercio con Asia y América Latina.
Sin embargo, una cosa es clara: China está preparada para expandir su presencia
en el hemisferio occidental en caso de que el nacionalismo proteccionista del
presidente estadounidense se mantenga en el tiempo. Si bajo la nueva
administración de Trump EE.UU. levanta barreras proteccionistas para el comercio
futuro con el continente americano, entonces la República Popular China se
encontrará en una posición privilegiada para llenar el vacío en materia de
comercio e inversión.
En su última visita a América Latina en noviembre de 2016, el presidente Xi
Jinping aseguró a la región que China no sólo no retrocede, sino que está
comprometida con más comercio, créditos e inversiones. Al firmar unos 40
acuerdos comerciales con países como Ecuador, Perú y Chile, la política de China
en el hemisferio apunta a convertirse en socio de largo plazo.
Durante la mencionada visita de Xi, los medios chinos destacaron que la misma
“marcará el comienzo de una nueva era” en las relaciones entre China y América
Latina. De hecho, durante la recesión mundial de 2008-09, muchas naciones
latinoamericanas pudieron resistir la caída de la demanda de sus socios
comerciales tradicionales gracias a la exportación de gran cantidad de productos a
China. Durante su discurso ante la Cumbre Económica Asia Pacífico en Lima, el
presidente Xi enfatizó que “China se ha convertido en el defensor del libre
comercio”.
Si bien puede ser prematuro citar a China como el “defensor del libre comercio”, lo
que sí es probable es que si Trump adopta una política comercial proteccionista,
sea dable esperar que las relaciones entre China y América Latina se fortalezcan y
que China se afiance como socio comercial.
Según el Banco Interamericano de Desarrollo, China se convirtió en el segundo
socio comercial más importante de la región, con un 13,7 por ciento del comercio
latinoamericano el año pasado. Cuatro países -Brasil, Chile, Colombia y Perú-
representaron más de la mitad de los más de 200 mil millones de dólares de
comercio bilateral en 2016. La Argentina es el quinto socio comercial de China en
América Latina, totalizando alrededor de 15 mil millones de dólares de
intercambio, de los cuales poco más de 4 mil millones son exportaciones
argentinas y unos 10 mil millones son compras que hacemos a China.
En el futuro, la clave de una relación comercial equilibrada entre China y América
Latina es evolucionar más allá de la exportación de productos básicos, lo cual
debería incluir un compromiso para desarrollar la región mediante la transferencia
tecnológica que -a su vez- permita agregar valor a nuestras exportaciones. Los
gobiernos y las empresas en Chile, Colombia, México y Perú, que formaron la
Alianza del Pacífico, están en una mejor posición para aprovechar el comercio y la
inversión de China, especialmente porque la administración Trump rechazó la
Asociación Transpacífica. Sus economías, a diferencia de los regímenes
populistas de Venezuela, Ecuador y Bolivia, ya se centran en las exportaciones
mundiales y crean cadenas de mayor valor en el proceso. Estas medidas
convertirán a los países de la Alianza del Pacífico en socios comerciales más
confiables de China. En los casos de Brasil y Argentina, al haber dejado atrás
políticas similares a las sostenidas en Caracas, Quito y La Paz, el panorama se
presenta promisorio.
Para concluir, se puede afirmar que existe un diálogo institucionalizado entre
China y los Estados Unidos sobre América Latina. Los detalles y los resultados no
se divulgan por completo, pero puede afirmarse que ambas potencias llegaron a
un acuerdo general. Este diálogo fue aceptado por China, y Estados Unidos ha
atraído a China al diálogo con la intención de no detener o contener las iniciativas
chinas en la región, sino tomar nota y encaminarlas.
El objetivo de los países latinoamericanos de superar la hegemonía de los
Estados Unidos, o al menos mitigarlo, encuentra una oportunidad cuando surge
una potencia que desafía a Washington. La diversificación de los lazos
internacionales ha sido un concepto útil para que los decisores de la región guíen
las relaciones exteriores de sus respectivos países. Sin embargo, si las relaciones
entre el hegemón y el desafiante mutan hacia un conflicto abierto, el subcontinente
se verá obligado a optar por un bando, posición que es incómoda, excepto cuando
hay proyectos políticos internos que claramente respaldan una opción.
Asimismo, sería un gran error de los decisores chinos equiparar automáticamente
el anti-americanismo con una posición pro-China. En todos los casos de desafío
hegemónico a los Estados Unidos, el crecimiento del comercio ha sido importante
en las relaciones de los países de América Latina y el retador. Esto ha sido bien
recibido en la región, por ser una oportunidad para la diversificación del comercio.
Sin embargo, cuando las armas buscan convertirse en una parte de ese comercio,
como sucedió en los casos de la Alemania nazi y la Unión Soviética, la percepción
de amenaza en los Estados Unidos aumenta. El comercio de armas es un
parámetro importante para evaluar la rivalidad, lo cual puede influir la voluntad de
la Argentina de proveerse de medios y romper el embargo impuesto por la OTAN
desde la guerra de Malvinas. Hasta ahora, el compromiso de China en materia de
venta de armas a la región ha sido modesto, lo cual no significa que Beijing no
aspire a transferir más material bélico a América Latina.
El desafío hegemónico de China a los Estados Unidos está en marcha, aunque el
diálogo entre Beijing y Washington le reste contundencia. También puede ser
posible que a la larga dicho desafío se convierta en una profecía auto-cumplida.
Como la mayoría de los casos de desafío hegemónico han sido procesos de más
de una década, es importante prestar atención a los que los franceses llaman el
longue durée. Será crucial entonces observar si, en las próximas décadas, la
restauración de la importancia de China en los asuntos políticos y económicos
mundiales se correlacionará con un mayor margen de maniobra en los países de
América Latina. Sin embargo, cabe destacar también que el aumento del déficit
comercial con China podría empujar a los países latinoamericanos más cerca de
los Estados Unidos.
China tiene como objetivo garantizar que haya desarrollo económico en los países
en los que tiene intereses, para que la estabilidad social resultante contribuya con
asegurar la provisión de los recursos que tanto necesita. Por otra parte, China
sabe que Estados Unidos no renunciará a América Latina, como nos enseña la
lógica de la geografía y la propia doctrina Monroe (pese a que la Administración
Obama la haya abandonado explícitamente). No obstante, Beijing también sabe
que el espacio latinoamericano no está cerrado, ni que es un escenario para sólo
dos actores, sino que es el reflejo de las relaciones internacionales, el cual se
caracteriza por el juego entre diversos actores en un marco de múltiples esferas
de poder.
Cabe entonces a América Latina y en particular a nuestro país, saber aprovechar
la coyuntura existente, en la cual existe una ventana de oportunidad estratégica
que posibilita jugar la carta china ante un EE.UU. que aparenta replegarse, pero
sólo a los efectos de volver luego al mundo con mucha más fuerza.

 

Disertación del Dr. Jorge E. Malena

Director T. U. en Estudios sobre China Contemporánea Universidad del Salvador

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